Милена Стоянова е от Хасково. Завършила е журналистика, има диплома по право от Софийския университет. Дипломант е и в “Управление на иновационни и инвестиционни проекти“ от Московския държавен областен университет. Дипломната й работа е на тема “Организационно методическо обезпечаване на управлението на инвестиционно-строителни проекти в държавния и общинския сектор в България“. Работила е по няколко проекта, свързани с жп инфраструктурата и по процедурите за участие в търгове.

От опита си споделя, че материята е тежка и не всеки може да участва, включвайки се просто така.

Разговаряме с нея по повод законодателните промени по обществените поръчки, част от които е и искането за специални условия за фирмите за допускане до участие с доказване на фактически правен интерес.

- Милена, вие сте експерт с опит в обществените поръчки, особено в строителството, какъв път се изминава при участие в такава процедура?

- Материята е достатъчно сложна. На първо място квалификационните изисквания към участниците са доста тежки. Говорим както за финансови, така и за технически възможности - откъм механизация и откъм човешки ресурс. ЖП секторът в България няма кой знае колко много специалисти, които могат да бъдат привлечени като експерти за участие в дадена обществена поръчка.

Обществените поръчки са доста апетитни, защото става въпрос за стотици милиони левове, говорим за строителството. Затова изискванията към екипа на всеки участник са доста сериозни-търсят се експерти, които първо имат професионална квалификация в областта на жп транспорта, имат професионален опит, имат изпълнени проекти по реконструкция и рехабилитация и т.н.

- Тогава въпрос на реален интереси или за корупционна практика са зачестилите случаи, при които малки фирми, с почти нулев капитал, спъват големи проекти, като обжалват процедурите? При последния известен случай е с поръчка за над 800 млн. лв. в жп сектора. Може ли малка фирма, регистрирана преди три месеца в строителния бранш, да има капацитет за изпълнение на такъв проект? Не става ли въпрос тук за изнудване?

- Една новорегистрирана фирма няма как да има история зад гърба си - на изпълнени проекти или на изпълнени обществени поръчки. Но разбира се, чисто законово, всяка една фирма има право да участва в такива тежки поръчки, каквито са тези в жп сектора. Но това реално може да стане само, ако привлече за общо участие по-голяма фирма, която има история и да ползва нейната история. Говоря за два варианта: или като съдружници в обединение, или пък малката фирма да се появи като подизпълнител, а голямата да е основен участник де юре.

Така че не бих използвала квалификацията „изнудване“, но бих казала, че сме свидетели на случаи, в които можем да говорим за обосновано предположение, че най-вероятно има други мотиви, които стоят зад обжалването.

- Но това е трудно доказуемо.

- Така е. В много случаи всъщност всичко е законно.

- Тогава каква е целта на това, образно казано, обръщане на палачинката - малката фирма да привлича голямата, която е с очевидните ресурси? Това прилича на схема за „извиване на ръце“ на останалите участници при обжалване на процедурите и оттам забавяне на движението на проекта?

- Отговорът може да е в няколко посоки. На първо място, ако се абстрахираме каква е фирмата, напълно е възможно мотивите за обжалване да са доста резонни.

От друга страна голямата фирма може да използва малката само ако се наложи обжалване, за да не постави себе си в неизгодна позиция спрямо потенциалния изпълнител.

- Тоест да се скрие зад гърба на малката фирма, като фактически обжалващият ?

- Именно. От тази гледна точка измененията, които се предлагат в ЗОП: фирмите, които искат да обжалват, да трябва да доказват своята фактическа заинтересованост от участие в конкретната обществена поръчка, донякъде ще ограничат безразборните обжалвания и участието на такива малки фирми.

- Дайте пример.

- Например, ако фирмата по регистрация е с основен предмет на дейност бакалия, ще й бъде адски трудно да докаже правен интерес от участие в обществена поръчка за строителство.

- Но би било възможно да се отвори вратичка с разширяване на дейностите.

- Но тогава може да се изисква и доказване на интерес - фирмата вече да е участвала в такива поръчки или да е печелила подобни поръчки с такъв или сходен предмет на дейност.

- Тоест казвате, че са необходими промени, които да въведат достатъчно механизми, които да прекратят нездравите практики ?

- Да, трябва да се изискват доказателства, че фирмата има действително правен интерес от участие в съответната обществена поръчка и съответно правен интерес да обжалва, ако смята, че условия й не отговорят на изискванията на законодателството.

- Доколко обаче промените в закона ще доведат до изчистване на сектора, до изваждане на светло на тези обществени поръчки, в които става дума за милиони левове, а съответно и съмненията за нечисти помисли?

- Според мен, проблемът е по-комплексен. Правото се развива по принцип, вървейки след събитията. Тогава, когато в обществото се получи количествено натрупване на негативни прояви, се намества законодателят и регулира санкцията спрямо тези негативни прояви. В случая и със Закона за обществените поръчки /ЗОП/ е така. Но това не означава, че веднъж завинаги проблемът ще бъде решен, тези фирми ще бъдат осветлени в намеренията си и стопирани, веднъж завинаги ще бъде ограничено обжалването. Смятам, че тези с нечистите помисли са достатъчно изобретателни, ще намерят други вратички, други механизми, отново ще трябва законодателят да се намесва за нови правни регулации.

Затова за мен не всичко опира само до промените в ЗОП. Много по-голям проблем е липсата или да не съм толкова крайна - недостатъчният капацитет на служителите при възложителите по отношение на обществените поръчки. И тук дори не фиксирам само ЗОП. Той е достатъчно формален, в него са разписани ясно процедурите и правилата, които, ако се спазват, изпълнението на поръчката ще бъде законосъобразно.

- Смятате, че е недостатъчен ресурсът от специалисти, които да направят заданието по дадена обществена поръчка така, че да бъде ограничена до минимум възможността за схеми?

- Говоря за масов случай, за масов проблем у нас: липсата на капацитет у възложителите да формулират качествени технически задания, да изготвят качествени изисквания към работните програми за изпълнението на дадена обществена поръчка, да пишат качествени методики за комплексна оценка на офертите. Именно липсата на този капацитет, а от там и на качествено зададени условия, дават не малка възможност на фирми да обжалват обществените поръчки и по този начин да стопират проектите. Тук е големият проблем.

Затова не бива да обвиняваме само фирмите, които обжалват обществени поръчки, а трябва да се вгледаме и в мотивите за обжалване, защото в много голяма част те са основателни. Огромни проблеми имат възложителите при изготвянето на документациите. Затова смятам, че най-важните промени няма да дойдат само от прекрояване на законодателството.

- Но това означава ли, че виждаме проблема само на повърхността, защото излиза гръмко заглавие например „Баничар с капитал 100 лв. иска проект за 20 милиона“ и цялото внимание е насочено там?

- Точно така, това е само следствие от проблема.

- Промените трябва да засегнат и изискванията към човешкия ресурс, с който разполагат общинските и държавни структури, така ли да разбирам?

- Именно. Та едва тази година в Института по публична администрация за първи път беше пуснат курс по управление на проекти. А в България се изпълняват проекти от години! Първо по предприсъединителните програми, после по структурните фондове на ЕС, а ние нямаме реално подготвена администрация, която да ги управлява. Дефакто ние всъщност не изпълняваме проекти, а усвояваме средства по тях.

Но държа да направя ясно разграничение между управление на проект и усвояване на средства по проект: едно е управлението на европейски проекти, което е по-популярното в България, а друго е да знаеш същинската теория на проектния мениджмънт.

- Тоест, управлението на един проект далеч не е само целта да усвоиш пари, това е само част от управлението на проекта?

- Не трябва да говорим въобще за усвояване на средства, а за управление на средства. Конкретен пример: в един строително-инвестиционен проект участват: проектант, консултант и строител-изпълнител. От възложителя зависи как ще избере участниците и какви задачи ще им възложи. Вариантите са няколко: отделно да се възложи проектирането и отделно строителството, може обаче на строителя да бъде възложено и проектирането. Тоест може да бъде обявено заданието като две обществени поръчки или като една. Но в повечето случаи практиката у нас е на възлагане на три поръчки по примера, който дадох: един път възложителят възлага чистото проектиране, втори път избира строителя и на трето място прави преговори с проектанта, за да го избере формално да изпълнява авторския надзор по време на строителството. На първо място тук стои въпросът за ефективното изразходване на публичния финансов ресурс. Защото едно е да се организира една поръчка, съвсем друго - няколко. Трябва по-голям човешки ресурс от страна на администрацията. Три поръчки означават три екипа, три комисии, много добро разпределение на времето, за да може към момента на избор на строителя да има избран и авторски надзор, защото строителят не може да започне без това.

Да отбележа все пак, че понякога по целесъобразност е по-добре разделянето на няколко обществени поръчки за един обект. Защото бюджетите на публичните възложители се правят година за година. Ако в конкретната година има заложени средства само за проектиране, а с този проект ще се кандидатства по европрограма и не се знае той дали ще бъде финансиран в крайна сметка, тогава има резон да се обяви първо проектирането, да се изпълни то и впоследствие, когато се намери финансови ресурс, да се пристъпи към поръчка за строителство.

Тоест трябва да се преценя за всеки конкретен случай индивидуално, така че средствата да не бъдат просто разходвани, а похарчени по най-резонният начин.

Още от предходния Закон за обществените поръчки, който действаше до април 2016 година, възложителите всяка година следва да си правят план-график на обществените поръчки. За съжаление нито в стария, нито в новия закон има изискване тези графици да бъдат публични, да бъдат публикувани в профилите на купувача на всеки един възложител.

- Какво би донесло като позитив задължителното публикуване на този план?

- На първо място в този план-график се определят всички обществени поръчки, които ще бъдат обявени през съответната година. Данните от план-графика трябва да бъдат синхронизирани с наличния финансов ресурс., т.е с проекта на бюджет на съответния възложител. Оттам насетне тези данни ще влязат и в капиталовата му програма. За съжаления опитът ми показва, че план-графиците, ако въобще се правят, не кореспондират с плановете за бюджет и съответно с капиталова програма в голямата си част. Натъквала съм се на случаи, в които съм намирала публикувани план-графици, и после съм сравнявала обявените за същата година обществени поръчки. Припокриването на планираните и изпълнените е само 10-20 %.

- А натъквала ли сте се на обществени поръчки с условия така нагласени, че прозират, че са за „наш човек“?

-За нагласени поръчки мога да говоря много. Например: поръчка за строителство, а сред членовете на комисията няма нито един инженер! Кой какво оценя, как го оценя... Въпрос без отговор...

Друг пример: поръчка за управление на проект по ОП. Конкретно става дума за строителен проект - логично ще има строител, ще има строителен и авторски надзор. В изискванията към участниците е заложено да изработят работна програма, в която да бъдат описани всички дейности. В техническата спецификация обаче не е указано дори какви обществени поръчки са планирани в изпълнение на този проект, какви ще бъдат участниците и какви ще бъдат техните задължения. Ако възложителят междувременно е обявил някои от поръчките, потенциалните участници могат да се запознаят с изискванията по съответните тръжни документации, но ако те не са обявени все още на сайта на съответния възложител, то тогава как потенциален участник в тази обществена поръчка ще събере необходимата информация? Сигнална лампичка е, че тук може да има „наш“ човек, който е наясно със ситуацията и единствено ще може да подготви съответната документация.

- Това не е ли много елементарна схема?

- Да, но е много често използвана. И това не е само през последните години. Говоря за подобни схеми, на които се натъквам поне от 5-6 години. И това е по-характерно за заданията в малките общини, които са пък по-голямата административна част в България. Определено те нямат капацитета да управляват проекти с външно финансиране и затова си наемат консултанти. И съответно консултант е този, който изготвя проектното предложение, макар че се избират с отделни обществени поръчки.

- И това е позволено от закона?

-Да кажем, че не е забранено.

Очаквайте втора част от интервюто с Милена Стоянова, в която тя говори за бомбите със закъснител в държавното саниране.

Интервю на Красимира Славова